《云南省旅游發展委員會行政規范性文件 制定及備案辦法》政策解讀

發布日期:2018年03月14日    來源:云南省旅游發展委員會    網站編輯:李齊凡    【打印文章

云南省旅游發展委員會2018年第6次黨組會議審議通過的《云南省旅游發展委員會行政規范性文件制定和備案辦法》(以下簡稱《辦法》),自2018年4月1日起施行。為了便于相關職能部門以及社會公眾等更好地理解《辦法》相關內容,現就《辦法》出臺的背景情況和主要內容等作如下解讀:

一、相關背景情況

1990年9月21日,省人民政府發布了《云南省行政機關規范性文件備案規定》,建立了規范性文件備案制度。2004年11月7日,省人民政府公布了《云南省行政機關規范性文件制定和備案辦法》(省人民政府令第129號,以下簡稱129號令),將規范性文件制定、審查、備案工作納入法制軌道,加大了監督力度。

129號令實施以來,我委于2010年、2013年、2016年先后制定了《云南省旅游局行政機關規范性文件登記和備案暫行辦法》(云旅發[2010]173號)、《云南省旅游發展委員會關于印發規范性文件制定程序管理辦法的通知》(云旅發[2013]224號)、《關于進一步規范規范性文件制定和報備工作的通知》三個文件,機關規范性文件制定和備案工作取得了一定成效,近幾年來順利通過了省政府對我委行政機關年度綜合考評關于依法行政規范性文件制定及登記備案相關工作。目前,我委繼續有效的規范性文件3件。但是,從實踐看,我委規范性文件制定和監督工作還存在一些問題:一是規范性文件的含義不夠明晰;二是合法性審查制度不夠嚴格;三是規范性文件制定程序缺失、發布形式不規范、有件不備和備案不及時、不規范以及監督管理不到位等。

隨著建設法治政府進程的不斷推進,特別是黨的十八大以來,黨中央、國務院對規范性文件的管理提出了新的要求。2008年,《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(國發〔2008〕17號),從規范性文件制定權限和發布程序、規范性文件備案制度、規范性文件定期清理制度等方面作出了具體規定;十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求“完善規范性文件、重大決策合法性審查機制。健全法規、規章、規范性文件備案審查制度”;十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步強調了規范性文件合法性審查工作; 2015年12月27日,中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》(中發〔2015〕36號),提出了規范性文件“三統一”等具體制度設計和要求。根據國家的新要求,2015年,我省公布了《云南省人民政府辦公廳關于進一步加強行政機關規范性文件合法性審查的意見》(云政辦發[2015]53號);2016年,出臺了《云南省行政機關規范性文件制定技術規范》(云府法[2016]52號);2017年,頒布了《云南省行政規范性文件制定和備案辦法》(省人民政府令第212號);2018年出臺了《云南省人民政府法制辦公室關于修訂印發云南省行政規范性文件制定技術規范的通知》(云府法[2018]4號)。

為貫徹落實省人民政府令第212號,以適應規范性文件管理工作新形勢、新要求,有必要研究制定《云南省旅游發展委員會行政規范性文件制定及備案辦法》,以強化對規范性文件的監督,提高規范性文件質量,維護法制統一。

二、制定的主要內容

《辦法》送審稿共26條,主要內容是:

(一)關于規范性文件的定義

《辦法》所稱規范性文件,是指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織制定并公布,涉及公民、法人和其他組織權利義務,具有普遍約束力,在一定期限內反復適用的文件,但規章除外。制定機關內部工作制度、人事任免決定、獎懲決定、對具體事項作出的行政處理決定和向上級行政機關報送的請示、報告等文件不屬于規范性文件。

(二)關于規范性文件制定主體

為了規范制定主體,《辦法》明確云南省旅游發展委員會可授權委機關各處室、委屬各事業單位根據“三定”工作職責依法起草規范性文件送審稿,報政策法規處合法性審查后,提交委黨組會議研究決定,以云南省旅游發展委員會名義發布,云南省旅游發展委員會對制定的規范性文件的合法性和適當性負責。

(三)關于規范性文件制定程序

為了規范規范性文件的制定程序,《辦法》規定規范性文件從起草到最終發布一般應當經過起草調研、公開征求意見、專家論證、合法性審查、集體討論研究、登記編號、公布、備案等程序。屬于重大行政決策的規范性文件,還應當按照《云南省重大行政決策程序規定》等進行風險評估。

(四)關于規范性文件合法性審查制度

為了落實十八屆三中全會《決定》中“完善規范性文件、重大決策合法性審查機制”的要求,《辦法》明確了規范性文件在提交委黨組會議討論決定前,應當由云南省旅游發展委員會的法制機構政策法規處進行合法性審查的程序,明確合法性審查內容包括制定主體、依據、內容、權限、程序等五個方面,從立法層面固化了規范性文件合法性審查制度。

(五)關于規范性文件“三統一”制度

為了落實《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》關于“實行制定機關對規范性文件統一登記、統一編號、統一印發制度”及《云南省人民政府辦公廳關于實行規范性文件“三統一”制度的通知》(云政辦函[2017]211號)的有關要求,《辦法》明確云南省旅游發展委員會對規范性文件實行統一登記、統一編號、統一公布制度,具體由云南省旅游發展委員會辦公機構辦公室負責。未經統一登記、統一編號、統一公布的規范性文件無效,不得作為實施行政管理的依據。規范性文件應當嚴格按照省人民政府令第212號要求,由云南省旅游發展委員會主要負責人簽署,并通過公報、本機關政府網站等向社會公布。

(六)關于規范性文件的有效期制度

“辦法”明確云南省旅游發展委員會可以根據需要確定規范性文件的有效期,有效期一般不超過5年。名稱冠以“暫行”“試行”的,有效期一般不超過3年。辦公室應當于規范性文件有效期屆滿前6個月組織對其實施情況進行評估。經評估,需要繼續實施的,由起草部門在該文件有效期屆滿的1個月前向辦公室提出,由辦公室按照本辦法規定的程序重新登記、編號、公布,重新確定規范性文件的有效期,并報送省政府法制辦備案。

(七)關于規范性文件的備案制度

備案制度是規范性文件監督管理的重要手段,黨的十八屆三中全會提出,健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。黨的十八屆四中全會更是從依法治國、依法行政的高度,明確提出加強備案審查制度和能力建設。中央關于加強黨領導立法工作的意見中也明確提出,一切違反憲法法律的法規規章和規范性文件都必須予以糾正,推動建立健全法規規章和規范傳文件備案審查銜接聯動機制。《辦法》明確云南省旅游發展委員會規范性文件備案報送工作由辦公室負責,相關處室配合。辦公室應當在規范性文件正式向社會公布之日起15日內報送省政府法制辦備案。

(八)關于規范性文件的監督制度

1.規范性文件目錄公布。規范性文件的監督是指一切具有監督權的主體對規范性文件制定主體制定規范性文件的活動進行的監察和督促。按照政府信息公開的相關規定,為了適應新形勢下規范性文件監督工作的需要及便于行政管理相對人員查詢,《辦法》明確云南省旅游發展委員會應當通過政府網站定期向社會公布現行有效的規范性文件目錄,一般每半年更新公布一次,但不得超過一年。

2.規范性文件審查建議。根據中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》(中發〔2015〕36號)中“健全公民、法人和其他組織對規范性文件的建議審查制度”的要求,為保障行政管理相對人的權益,公民、法人和其他組織可以對規范性文件提出審查建議。公民、法人和其他組織認為云南省旅游發展委員會規范性文件存在合法性問題,可以向云南省旅游發展委員會提出書面審查建議,云南省旅游發展委員會收到書面審查建議后,由政策法規處負責先進行研究。經研究,如果認為規范性文件沒有合法性問題,可以根據情況進行答復;認為規范性文件確有違法的,報云南省旅游發展委員會黨組會議決定后由辦公室啟動修改或者撤銷程序,及時自行改正或者撤銷規范性文件,政策法規處負責將審查情況和處理情況告知申請人。

3.規范性文件評估。評估工作是掌握規范性文件施行情況的一個重要手段。《辦法》明確云南省旅游發展委員會應當根據實際需要,開展規范性文件評估工作,評估的內容一般包括合法性、適當性、操作性、實效性、制定技術等各方面。辦公室應當于規范性文件有效期屆滿前6個月對其實施情況進行評估。經評估,需要繼續實施的,由辦公室按照本辦法規定的程序重新登記、編號、公布,并報送省政府法制辦備案。

4.規范性文件定期清理。規范性文件定期清理,是指規范性文件的制定機關對現行的規范性文件,按照一定的標準和程序,對一定時期、一定范圍內制定實施的規范性文件進行系統地收集、分析、審查,從而確定規范性文件繼續有效、修改完善或者宣布廢止等活動。《辦法》明確云南省旅游委員會每5年組織一次規范性文件全面清理,具體工作由辦公室負責,相關處室配合。為了確保法制統一,凡出現規范性文件涉及的內容已制定新的法律、法規、規章或者國家和本省政策的情形,或者規范性文件涉及的法律、法規、規章或者國家和本省政策被修改、廢止或者宣布失效的情形,上級行政機關要求進行及時清理的情形,辦公室應當立即部署開展清理工作,及時按照上位法規定或者上級行政要求進行清理。繼續有效的規范性文件,通過機關政府網站公布繼續有效的規范性文件目錄;應予廢止和應予修改的規范性文件,應當起草關于廢止和修改規范性文件的決定,按照本辦法規定的制定程序辦理,并報送省政府法制辦備案。

(九)關于法律責任

為了保證規范性文件制定和備案監督制度切實得到貫徹落實,根據《云南省規范性文件備案過錯責任追究規定》(云監〔2005〕7號)有關規定,《辦法》明確了云南省旅游發展委員會規范性文件起草部門、制定審查機構以及其直接負責的主管人員和其他直接責任人員違反本辦法有關規定應當承擔的法律責任。

 

                                                                                                                                                         云南省旅游發展委員

                                                                                                                                                               2018年3月7日

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